DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OFICIO - ACUMULACIÓN DE PROCESOS - RECURSO EXTRAORDINARIO DE INCONSTITUCIONALIDAD - RECURSO DE REPOSICIÓN -

DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OFICIO - ACUMULACIÓN DE PROCESOS - RECURSO EXTRAORDINARIO DE INCONSTITUCIONALIDAD - RECURSO DE REPOSICIÓN -
Olivieri Daniel M c/ Municipalidad de Rosario s/ acción popular ley 10.000 - recurso de inconstitucionalidad
Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe
18/4/2007


Fallo
En la ciudad de Santa Fe, a los dieciocho días del mes de abril del año dos mil siete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del señor Ministro doctor Rafael Francisco Gutiérrez, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "olivieri, daniel m. contra municipalidad de rosario acción popular ley 10.000 recurso de inconstitucionalidad" (Expte. C.S.J. Nº 378, año 2004). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Gastaldi, Netri, Gutiérrez y Spuler.

A la primera cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

1. La materia litigiosa puede reseñarse así:

1.1. Ante el Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial Número 1 de Rosario, Daniel Marcelo Olivieri promovió acción popular por ley 10000 contra la Municipalidad de Rosario y/o quien resultara funcionalmente responsable, tendente a la protección de los intereses difusos que se verían afectados si el ente público otorgaba el permiso para la edificación de una torre de 39 pisos cercana al Monumento Nacional a la Bandera, entre los que enumeró la seguridad y tranquilidad públicas, el paisaje, el patrimonio histórico, cultural, artístico, urbanístico, estético, panorámico, el desarrollo de la comunidad, la incolumidad del medio ambiente.

Sostuvo que el proyecto de construcción había sido presentado sin cumplir con el procedimiento previo de estudio de impacto ambiental, exigencia ineludible para este tipo de obras según lo establece la normativa aplicable (ley 11717 y su decreto reglamentario 101/03).

Afirmó que se cumplían en el caso los presupuestos que habilitaban la acción entablada, en tanto se lesionaban los intereses difusos mencionados como consecuencia de la violación normativa por parte de la Municipalidad al omitir el cumplimiento del artículo 19 de la ley 11717 -que obliga a los funcionarios y agentes públicos responsables de la aprobación de una acción u obra que afecte o sea susceptible de afectar el ambiente, a solicitar, con carácter previo, el informe de evaluación de impacto ambiental aprobado por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia (arts. 8, 10, 12, 14 del dec. 101/03)-.

La Municipalidad demandada compareció, ofreció prueba y resistió la pretensión en lo sustancial aduciendo que no se vulneraba disposición alguna, ya que ésta excluía a este tipo de construcciones de la necesidad de presentar el mencionado "EsIA", agregando que no perfilaba el daño al ambiente porque no había acción que lo afectara o que fuera susceptible de afectarlo.

A fojas 160/166 (expte. Nº1297/03) compareció Pináculo S.A. y solicitó intervenir en la causa como tercero, carácter procesal que fue otorgado por el Juez actuante en los términos del artículo 302 del Código Procesal Civil y Comercial (f. 193, expte. cit.).

Al contestar la vista prevista en el artículo 9 de la ley 10000, la Fiscal Nº7 se pronunció a favor de la admisibilidad de la acción intentada, por entender que existía un incumplimiento de la normativa aplicable por los funcionarios municipales al no requerir con carácter previo el informe de evaluación de impacto ambiental (art. 19, ley 11717, dec. 101/03) (vid. fs. 184/185, expte. cit.).

En punto a la dispensa de cautelar solicitada por la demandada, el Juez de primera instancia la rechazó el 28.10.2003 , ordenándole a la Municipalidad que mantuviera la situación existente al momento del planteo de la acción tal como lo prevé el artículo 8 de la ley 10000 (fs. 182/183 expte. cit.).

Dicha resolución fue apelada por el ente estatal y confirmada por la Cámara (fs. 160/163 expte. Nº1295/04).

El Magistrado interviniente rechazó la acción popular por ley 10000 deducida.

Para así considerarlo el A quo juzgó que -conforme a la normativa aplicable- el tipo de obra en cuestión se encontraba excluida de la necesidad de presentación de la evaluación del "EsIA" previa al otorgamiento del permiso de edificación, añadiendo que en la causa no se había aportado ninguna prueba ni se había acreditado hecho o circunstancia alguna que indicaran sin lugar a dudas que dicho estudio debía realizarse en la ocasión.

Afirmó que en la categorización de los emprendimientos o actividades previstas en el artículo 12 del decreto 101/03 (1: bajo o nulo impacto ambiental; 2: mediano impacto ambiental; y 3: alto impacto ambiental), la obra de referencia encuadraba en la categoría 1 (atento a que el standard de los emprendimientos o actividades a desarrollar era 1: construcción de edificios y sus partes y obras de ingeniería civil; construcción, reforma y reparación de edificios residenciales, incluyendo la construcción reforma y reparación de viviendas unifamiliares y multifamiliares), por lo que se encontraba eximida de presentar el "EsIA" ante la "SMAyDS" (fs. 253/256).

Apelado que fuera ese decisorio, la Cámara lo revocó anulando el permiso de edificación nº1765 que había sido otorgado y ordenó a la Municipalidad de Rosario que, con carácter previo a su otorgamiento, dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19 de la ley 11717; las costas las impuso en ambas instancias a la demandada y al tercero interviniente.

En tal sentido, la Sala sostuvo que la Municipalidad había incumplido la normativa local aplicable (art. 19, ley 11717) al no exigir con carácter previo al otorgamiento del permiso de edificación, la presentación de la correspondiente evaluación de impacto ambiental efectuada por la "SMAyDS" de la Provincia, recalcando que el control que ejercía en el particular era respecto de la legalidad del acto administrativo referido.

Efectuó -el Tribunal- un análisis de las actividades a desarrollar en el emprendimiento en cuestión en el marco de lo establecido por la ley 11717 y el decreto 101/03, razonando que cualquier obra o actividad potencialmente susceptible de afectar el medio ambiente debe ser sometida al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, salvo que se trate de un emprendimiento listado en el Anexo II con el standard 1, en cuyo caso quedará eximido de acompañar el formulario de presentación y la declaración ambiental.

Interpretó que del juego armónico de los artículos 7, 18 y 19 de la ley 11717 surgía el imperativo generalizado del procedimiento de evaluación de impacto ambiental para todas las obras que afecten o sean susceptibles de afectar el medio ambiente, sin dejar espacio a una especulación restrictiva, y sólo con la excepción prevista en el artículo 14 del decreto 101/03 (obras de categoría 1 y standard 1).

Destacó que la autoridad de aplicación ("SMAyDS" de la Provincia de Santa Fe) era quien debía categorizar el emprendimiento y actividad en cuestión, analizando la información que surge del formulario de presentación y de los standards de incidencia ambiental de las distintas actividades comprendidas en un mismo proyecto, citando al respecto el artículo 14 del decreto en el párrafo que prescribe: "...Los emprendimientos o actividades listadas en el Anexo II con el Standard 2 serán analizados en función de la información aportada en el Formulario de Presentación, teniendo en cuenta las características enunciadas en el artículo 21 de la ley, pudiendo ser encuadradas en cualquiera de las tres categorías". A ello agregó el artículo 16: "Asimismo la Autoridad de Aplicación podrá modificar el Standard asignado en el Anexo II de una actividad cuando se demuestre que la clasificación asignada en dicho anexo no se ajusta a las particularidades o características de la actividad".

Del mismo modo ponderó que, de conformidad al artículo 17, cuando en un mismo emprendimiento fueran desarrolladas actividades que producen diferente impacto ambiental, el titular deberá acompañar un formulario de presentación detallando cada una de ellas y la categoría de la actividad será en función de la categoría más crítica que allí se despliegue.

En esa línea de razonamiento y teniendo en cuenta las características especiales de la torre a construir aun sin meritar sus especificaciones técnicas y ponderando lo que, a su juicio, constituía un hecho notorio , la Cámara entendió que las actividades desarrolladas dentro de ese emprendimiento encuadraban en los standards 1 y 2, de lo que se desprendía la necesidad de cumplir con lo establecido en el artículo 19 de la ley 11717 de modo previo al otorgamiento del permiso de edificación en cuestión.

2. Contra dicho pronunciamiento la Municipalidad de Rosario interpone recurso de inconstitucionalidad.

Le imputa al A quo incurrir en falta de motivación al no identificar el interés difuso lesionado, incumpliendo con ello lo dispuesto por el artículo 1 de la ley 10000, atento a que no basta con constatar una violación a normativa local sino que es necesario comprobar si algún interés difuso se halla involucrado en la especie siendo imposible el análisis de la legalidad de un acto administrativo en abstracto.

Aduce que el Tribunal no valoró correctamente las cuestiones de hecho porque no existe en el caso ningún interés difuso afectado y, además, omitió ponderar las constancias de la causa, efectuando un control de legalidad en abstracto mas ignorando elementos (documental) que hubiesen conducido a un análisis diferente de las disposiciones involucradas.

Finalmente, afirma que se configura -en el caso- un supuesto de gravedad institucional.

La Sala concedió el remedio extraordinario (fs. 368/370).

3. En el examen de admisibilidad que le compete efectuar a esta Corte en virtud de lo dispuesto por el artículo 11 de la ley 7055, corresponde verificar -en primer lugar- si subsisten en el presente los requisitos que habilitan el ejercicio de la jurisdicción de esta Corte.

Ello es así por cuanto, como reiteradamente se ha sostenido, este Tribunal debe atender a las circunstancias existentes al momento de resolver el recurso de inconstitucionalidad, aunque las mismas sean sobrevinientes a su interposición (cfr., A. y S., T. 113, pág. 260; T. 146, pág. 32; T. 150, pág. 377; Fallos: 253:346; 285:353; 290:329; 292:589; 304:984; 308:1489; 313:584; 314:1834; 316:3130, etc.), absteniéndose de emitir pronunciamiento cuando el mismo resultaría inoficioso por la desaparición de aquellos requisitos, pues tal hecho -al tornar inútil la sentencia pendiente (A. y S., T. 101, pág. 237; Fallos: 243:146)- importa también, como regla, la extinción del poder de juzgar (Fallos: 189:245; 248:51; 307:188; 308:1489; 311:787; 316:479 -"Bahamondez"-, entre otros).

Lo dicho obedece a la fundamental trascendencia que el Máximo Tribunal nacional ha asignado a la efectiva comprobación de que la actualidad del interés se conserva, sobre todo en consideración a las transformaciones fácticas que se han operado sobre la realidad, control al que está llamado aun de oficio a realizar el Tribunal.

Así lo ha entendido la Suprema Corte resaltando que cuando la cuestión queda reducida a una contienda meramente teórica, no corresponde a los jueces resolver, porque éstos no están llamados a pronunciarse sobre casos abstractos, y porque cualquiera fuese la decisión a ese propósito, la situación de las partes no cambiaría.

4. En este orden de ideas, corresponde destacar que, si bien los agravios deducidos por la recurrente delimitan el ámbito cognoscitivo del presente remedio, un correcto análisis de la causa impone necesariamente tener en cuenta los extremos en que la litis quedó trabada, considerando particularmente las circunstancias fácticas y procesales que cronológicamente- se han sucedido con posterioridad a la concesión del recurso de inconstitucionalidad.

Brevemente, la controversia quedó planteada en estos términos: la pretensión del actor consistía en que la Municipalidad de Rosario diera cumplimiento a la ley 11717 y su decreto reglamentario 101/03 exigiendo a la empresa la realización del estudio de impacto ambiental; por su parte, la Municipalidad demandada resistió la pretensión sobre la base de considerar innecesario dicho informe atento a las características particulares de la obra.

El Juez de primera instancia rechazó la acción de la ley 10000 y la Cámara revocó esa decisión y anuló el permiso de edificación otorgado, disponiendo que previo al otorgamiento de un nuevo permiso dé cumplimiento al artículo 19 de la ley 11717 (presentación de la evaluación del estudio de impacto ambiental expedido por la "SMAyDS" de la Provincia de Santa Fe).

Con relación a los hechos sobrevinientes a la concesión del recurso de inconstitucionalidad deducido por la Municipalidad demandada contra esta última resolución, deben mencionarse los siguientes:

El 6.9.2004 la empresa Pináculo S.A. recuérdese, le fue otorgada participación en el proceso como tercero coadyuvante autónomo comparece y afirma haber acatado el fallo de la Cámara (aunque reconoce que se encuentra recurrido por la Municipalidad) y acompaña copias: de la nota presentada ante la "SMAyDS" de la Provincia solicitando standarización del proyecto; del informe expedido por dicha autoridad de aplicación mediante el cual se le asignó categoría 1 y del nuevo permiso de edificación Nº1791/04 otorgado por la Municipalidad de Rosario el 24.8.2004 (fs. 376/385).

El 24.9.2004, el actor inició nueva acción popular por ley 10000 contra el Municipio referido con fundamento en que al haber otorgado el permiso Nº1791/04 incurrió en la violación del régimen instituido por la ley 11717 y su decreto 101/03 y de lo resuelto por la Cámara en estos autos, la que en definitiva se acumuló a los obrados.

Además, en fecha 6.10.2004 el actor se presentó en este proceso y denunció "hecho sobreviniente" y sustracción de materia por el nuevo permiso que la Municipalidad otorgó a la empresa constructora, por entender que al concederlo tuvo que consentir la nulidad del primero dispuesta por la sentencia de la Cámara, no sin acotar que el nuevo permiso resultaría en violación a lo dispuesto por la medida cautelar aun vigente de conformidad al artículo 8 de la ley 10000, e insistiendo en el mantenimiento de la misma, señalando su parecer respecto de la conducta del Municipio.

5. Del relato que antecede se advierte que la Municipalidad de Rosario -ahora recurrente- ha otorgado a la empresa Pináculo S.A. un nuevo permiso de edificación "...luego que la empresa mencionada efectuara los trámites exigidos por el fallo de Alzada ante la SMAyDS de la Provincia..." (fs. 403/404), la que, como autoridad de aplicación, se expidió asignándole a la actividad a desarrollar por la empresa la categoría 1 (bajo o nulo impacto ambiental) (fs. 415/418).

Se advierte, entonces, que la Municipalidad de Rosario por vía de este recurso cuestiona la constitucionalidad de la decisión del Tribunal que anuló el permiso de edificación Nº1765/03 por entender que al otorgarlo incumplió con la obligación impuesta por el artículo 19 de la ley 11717.

Pero lo cierto es que, ante el requerimiento de la firma Pináculo S.A., acompañando el informe expedido por la "SMAyDS" de la Provincia, la Municipalidad de Rosario otorgó el nuevo permiso de edificación Nº1791/04, haciendo expresa mención de que el permiso anterior (Nº1765/03) se encontraba "anulado por orden judicial" (f. 382).

5.a. En consecuencia, más allá de las consideraciones formuladas por la Municipalidad en punto al desistimiento del recurso en análisis, los dos ejes centrales de la controversia (la nulidad del originario permiso de edificación y la intervención previa al permiso de la "SMAyDS") han perdido subsistencia en el caso; en este aspecto, cabe reiterar que la sentencia de la Sala entendió centralmente- que correspondía dar intervención a dicha Secretaría de la Provincia órgano de aplicación de la mencionada ley , extremo que la solicitante del permiso cumplimentó (fs. 414/418).

Así entonces, la realidad de los hechos sobrevenidos al proceso disipa los gravámenes oportunamente planteados para ante esta Sede por el Municipio, demostrándose, en tales condiciones, la inoficiosidad del dictado de una sentencia de mérito.

Repárese, en tal sentido que, conforme lo ha entendido la Corte en diversos precedentes, no es suficiente para obviar la extinción de la controversia planteada en la causa la circunstancia de que el fallo que se dictara pudiera prevenir juicios potenciales, pues la decisión de cuestiones a plantearse en litigios contingentes o en otros pleitos distintos del que debe ser objeto de la sentencia, está vedada por la doctrina enunciada ya, conforme a la cual los jueces no pueden hacer declaraciones tendentes a la decisión de juicios futuros, ni resolver otros distintos al actualmente sujeto a su pronunciamiento (Fallos:193:524).

Y más allá de las vicisitudes que pudieran estar implicadas en el nuevo proceso (Expte. Nº1214/04, del mismo juzgado y aún en trámite), de lo resuelto por la Sala en confrontación con los extremos de la litis y con los hechos sobrevenidos se colige claramente que no aparece suficientemente acreditada la subsistencia de interés en el dictado de una resolución por parte de este Órgano.

5.b. Dicha conclusión se corresponde con un análisis detenido y razonable del enorme cúmulo de actuaciones producidas en sede judicial y sobre todo de la copiosa actividad que las partes han desarrollado antes y durante el proceso en cuestión.

Y ha de concluirse en ello considerando particularmente que, más allá de la trascendencia que la recurrente pretende darle al caso en vinculación con el supuesto de "gravedad institucional" que invoca, en rigor, no logra acreditar la pretendida proyección de la sentencia atacada a otros casos. Ello así, especialmente teniendo en cuenta los hechos sobrevenidos y la solución aquí propiciada, por lo cual no se advierte la necesidad de un pronunciamiento por parte de este Tribunal.

En tales condiciones, a pesar de la trascendencia que reviste el tema de la legitimación -que constituye una crítica puntual del recurrente a la Alzada por no ponderar dicho extremo condicionante de la acción entablada y más allá del mayor o menor grado de acierto en la respuesta jurisdiccional brindada-, iguales consideraciones a las antes enunciadas impiden un pronunciamiento de este Tribunal en torno a tal aspecto.

Verificada así la concurrencia de un obstáculo insalvable para el ejercicio de la jurisdicción por parte de esta Corte, no corresponde sino declarar inadmisible el recurso interpuesto, lo cual no supone que este Tribunal haga propias las conclusiones expuestas en las instancias inferiores.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri, Gutiérrez y Spuler expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, no corresponde pronunciarse sobre ésta.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri, Gutiérrez y Spuler expresaron idéntico fundamento al vertido por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar inadmisible el recurso interpuesto. Costas por su orden en todas las instancias.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri, Gutiérrez y Spuler dijeron que la resolución que correspondía dictar era la propuesta por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: declarar inadmisible el recurso interpuesto. Costas por su orden en todas las instancias.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Ministros, por ante mí, doy fe.

Fdo.:

GUTIÉRREZ

GASTALDI

NETRI

SPULER - Fernández Riestra (Secretaria)