EMPLEADOS PÚBLICOS -

EMPLEADOS PÚBLICOS -
Colina, René Roberto; Yapura, Sergio Daniel; Vargas, César Eduardo y otros c. Estado Nacional s/
Corte Suprema de Justicia de la Nación
2/12/2004


Campanas de palo por Héctor H. Hernández
Sumario
1- En la medida en que los títulos de la deuda pública, mediante los cuales se pretende devolver a los actores las sumas que les fueron retenidas de sus salarios con fundamento en el decreto 896/01 y la ley 25.453
, les sean efectivamente entregados a aquellos y sus condiciones de amortización se cumplan de acuerdo con lo previsto, no se advierte que las modalidades establecidas para la cancelación de los bonos previstos en el art. 12 de la ley 25.725
impliquen, por si mismas, la desnaturalización o supresión de los derechos de propiedad de los demandantes. 2- Compartimos lo expresado en el voto de la mayoría y lo concordantemente expuesto por el señor Procurador General en los Capítulos IV y V, parágrafos 8, 9, 10 y 11 de su dictamen (del voto de los doctores PETRACCHI y BELLUSCIO).3- La demora en la percepción de las acreencias no significa una violación constitucional, pues no se suspende por varios años el cobro de la deuda, sino que se realizan pagos periódicos, pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar los bonos en el mercado, por lo cual, el lapso previsto por la norma sólo es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse el pago por parte del Estado. Doctrina, ésta, que es enteramente aplicable al sub lite, máxime cuando las condiciones de emisión de los títulos para el cobro de los créditos son más beneficiosas que las previstas para los regímenes de consolidación (del dictamen del PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN que la Corte comparte y hace suyo).4- En cuanto a la razonabilidad de las normas bajo examen -decreto 1819/02 y ley 25.725-, a mero título comparativo entre el sistema especial de devolución y el previsto por la ley 25.344, cabe advertir que el primero permite excluir del régimen general de consolidación a una parte de la deuda, cual la comprendida entre la fecha de inicio de los descuentos y el 31 de diciembre de 2001, que de otro modo quedaría incluida en este último en virtud de lo dispuesto por el art. 58 de la ley 25.725
. Lo cual no significa que las deudas de ese período deban abonarse por el régimen de la ley 25.344
, sino que ello sirve para demostrar las mejores condiciones de restitución de las sumas descontadas de los salarios de los agentes públicos (del dictamen del PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN que la Corte comparte y hace suyo). R.C.
Fallo
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL. -I. A fs. 772/774, la Cámara Federal de Apelaciones de Salta confirmó la sentencia de primera instancia que declaró abstracta la pretensión de los actores -agentes de la Policía Federal Argentina- consistente en que el Estado Nacional deje de descontarle sus salarios con fundamento en el decreto 896/01 [EDLA, 2001-B-93] y la ley 25.453
[EDLA, 2001-B-29], pero ordenó que se les restituya de manera inmediata y en efectivo las sumas retenidas (fs. 715/718).Para así decidir, recordó que, con posterioridad a la promoción de la demanda, mediante el decreto 1819/02 [EDLA, 2002-B-236], se dispuso el cese de la mencionada reducción salarial a partir del 1º de enero de 2003, así como la devolución de las sumas adeudadas con la entrega de títulos públicos. A su vez, el art. 12 de la ley 25.725
[EDLA, 2003-A-280], de presupuesto para el ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, dentro de los parámetros que fijó, a emitir títulos de la deuda pública para atender a la restitución dispuesta y, finalmente, el Jefe de Gabinete de Ministros, por la decisión administrativa 8/03, estableció la forma en que se concretaría el aludido reintegro.A partir de ello, descartó que la acción se haya tornado abstracta en su totalidad -tal como lo propiciaba el demandado- y consideró acertada la decisión del juez de la anterior instancia de ordenar la devolución de las sumas descontadas en forma inmediata y en moneda de curso legal, por su carácter alimentario, en función de la cuantía de las remuneraciones de los actores y de las cargas familiares que acreditaron en la causa. Concluyó que, en tales condiciones, el amparo no aparecía vinculado a temas estrictamente patrimoniales, sino a derechos fundamentales básicos de los reclamantes, al mismo tiempo que puso de resalto que V. E., en el precedente "Tobar"
(Fallos, 325:2059), había declarado la inconstitucionalidad de las normas que implementaron los descuentos que padecieron los empleados públicos.Asimismo, señaló que esta solución se compadece con la adoptada por esa Cámara en otros casos donde también se analizó la situación de emergencia por la que atravesaba la República, pues no es congruente sostener que los ahorristas del sistema financiero no están obligados a recibir títulos públicos para percibir sus acreencias, pero sí lo están los empleados estatales que sufrieron una ilegítima reducción de sus haberes, de naturaleza alimentaria.Finalmente, advirtió que los títulos previstos para la devolución de las sumas debidas tienen fecha de vencimiento en el 2008, circunstancia que obligaría a los actores a esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o a venderlos en el mercado soportando un descuento considerable.II. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 776/797, que fue concedido y trae el asunto a conocimiento del Tribunal (fs. 801).Señala que la Cámara no tuvo en cuenta que ley 25.725, de aprobación del Presupuesto para el ejercicio 2003, convalidó la decisión del Poder Ejecutivo Nacional en cuanto al modo de restituir las sumas descontadas por aplicación de la ley 25.453 y el decreto 896/01.Acerca de la orden de devolver en efectivo tales sumas, dice que presenta diversos niveles de arbitrariedad y de violación de las normas jurídicas, porque más allá de que no procede una condena pecuniaria en el marco de un amparo individual, vulnera lo dispuesto por el art. 68 de la ley 11.672 (Complementaria Permanente del Presupuesto), pues toda suma de dinero que el Estado Nacional debe oblar en virtud de sentencias condenatorias firmes, debe encontrarse presupuestada en el ejercicio fiscal de que se trate.Defiende la constitucionalidad del decreto 1819/02 y señala que el a quo, al no cuestionar sus fundamentos ni su legitimidad de origen, soslaya la doctrina de la Corte con relación a la validez constitucional del decreto 430/00 [EDLA, 2000-B-259] (causa "Muller"
, sentencia del 10 de abril de 2003 [EDA, 2003-110]), que también dispuso una rebaja en los salarios de los empleados públicos. Añade que la única forma de devolver las sumas descontadas es como lo dispone el decreto 1819/02, por el estado de cesación de pagos en que se encontraba el Estado.Finalmente, señala que aquel decreto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el ejercicio legítimo de las facultades que le confiere el art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental
y desarrolla las razones que, en su concepto, avalan su validez.III. El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en cuanto declara la inconstitucionalidad de una norma de naturaleza federal (decreto 1819/02) y la decisión del superior tribunal de la causa -a la que cabe calificar como definitiva- es contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14, inc. 3º, ley 48).IV. En cuanto al fondo del asunto, por discutirse el contenido y alcance de normas de derecho federal, el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doctrina de Fallos, 308:647, entre muchos otros).En lo que aquí interesa, conviene recordar que el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el decreto 1819/02, del 2 de septiembre de 2002, dispuso que, a partir del 1º de enero del año siguiente, las retribuciones del personal del Sector Público Nacional serán íntegramente abonadas sin la reducción ordenada por el decreto 896/01 y la ley 25.453
, en moneda de curso legal, al mismo tiempo que estableció que deberá restituirse mediante la entrega de títulos públicos, en la forma y con las modalidades que indique la Ley de Presupuesto para la Administración Nacional correspondiente al ejercicio fiscal 2003, la totalidad de las sumas que, como consecuencia de la reducción ordenada por el decreto 896 de fecha 11 de julio de 2001 y la ley 25.453, fueron descontadas de las retribuciones del personal del Sector Público Nacional y de los beneficios previsionales desde su vigencia y hasta el 31 de diciembre de 2002. El monto resultante queda comprendido dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2º de la ley 25.152
[EDLA, 1999-B-95]" (art. 1º, párr. 2º).También dispuso que el proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2003, deberá contemplar las previsiones presupuestarias pertinentes a efectos de dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 1º del presente decreto (art. 2º) y previó que el Jefe de Gabinete de Ministerios y el Ministro de Economía dicten las normas complementarias y aclaratorias del decreto, con relación a la retribución correspondiente al personal del Sector Público Nacional (art. 3º).A su turno, el Congreso Nacional, al aprobar el Presupuesto de gastos y recursos de la Administración Nacional para el ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo a emitir títulos de la deuda pública hasta la suma de tres mil cuatrocientos millones de pesos ($ 3.400.000.000), para atender la restitución al personal del Sector Público Nacional y beneficiarios previsionales de la reducción del trece por ciento (13%), a que se refiere el segundo párrafo del art. 1º del decreto 1819/02 y aclaró que dicha restitución incluye los aportes y contribuciones a la seguridad social (art. 12 de la ley 25.725). Asimismo, autorizó al Poder Ejecutivo para que defina las características de aquellos títulos, a efectos de que resulten atractivos en el mercado, dentro de las pautas que fijó, o para abonar dichas restituciones, total o parcialmente, en pesos y, en su caso, en cuotas.Por último, facultó al Jefe de Gabinete de Ministerios para que, en la oportunidad de proceder a la distribución de los créditos de la ley, incorpore en las jurisdicciones y entidades correspondientes, las sumas necesarias para atender el pago en pesos y en títulos. Dicho funcionario, por su parte, mediante la decisión administrativa 8/03 (B.O. 30-01-03), dispuso que la restitución para el personal en actividad del Sector Público Nacional se hará en "Bonos del Gobierno Nacional en pesos 2% 2008" (art. 1º, inc. d), con las características que se establecen en el art. 2º.En tales condiciones, corresponde abordar el examen de la constitucionalidad de este plexo normativo, que prevé la devolución de las sumas descontadas a los agentes públicos mediante la entrega de títulos de la deuda pública.V. Como se resumió supra, la Cámara entendió que ello era irrazonable, porque no se compadece con la solución adoptada para otros casos de emergencia y porque los actores deberían esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o se verían obligados a venderlos en el mercado con un descuento considerable, mientras que el Estado Nacional sostiene que la única forma de devolver los fondos retenidos ante la situación de emergencia que vive el país es la que prevén las normas reseñadas.Ante todo, debo decir que, en mi concepto, la resolución del a quo importó la implícita declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas por los órganos competentes para hacer frente a las deudas estatales -última ratio del orden jurídico, como es bien sabido-, adoptada sin suficientes argumentos y sin tener en cuenta el estado de emergencia declarado por la ley 25.561
[EDLA, 2002-A-31].En efecto, aquél soslayó que el legislador avaló la decisión del Poder Ejecutivo sobre el modo de restituir las sumas descontadas a los agentes públicos y, al respecto, es oportuno recordar que la Constitución Nacional atribuye al Congreso las facultades de arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación y de aprobar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración nacional (art. 75, incs. 7º y 8º). De ahí que, a mi modo de ver, el decreto 1819/02 no es pasible de reproches en cuanto a su legitimidad de origen.No obstante, también es preciso advertir que, en cuanto a su contenido, el ejercicio de aquellas competencias constitucionales no se presenta como irrazonable o como una afectación esencial de los derechos involucrados sino, antes bien, como una medida tendiente a honrar las obligaciones contraídas con el personal del sector público nacional afectado en sus remuneraciones por la ley 25.453 y el decreto 896/01, adoptada en el marco del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, declarado por la ley 25.561.En tal sentido, considero oportuno traer a colación la doctrina del Tribunal que, desde sus orígenes, indica que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28), así como aquella otra tan conocida que admite que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, en tanto la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que la dilación en el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas en examen.En este contexto, también cabe recordar que el derecho positivo argentino es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder de policía, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia de tales derechos.V. E. ha dicho que en estos casos el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos, 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos, 238:76).Sin embargo, también se encargó de destacar que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos, 243:467). En cuanto a la legislación de emergencia, ha señalado que para su justificación se requiere: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos, 313:1513 y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos, 325:2059]).En particular, sobre la constitucionalidad de los regímenes legales de consolidación que, al igual que las normas aquí cuestionadas también prevén el pago de las deudas públicas con la entrega de bonos o títulos, la Corte ha dicho que ello no priva a los particulares de los beneficios derivados de la sentencia, sino que reconoce las obligaciones del Estado, evidenciando su voluntad de cumplirlas, y añadió que con ese proceder no se despoja al acreedor del crédito declarado en el fallo, sino que sólo se suspende temporalmente la percepción íntegra de las sumas adeudadas (Fallos, 318:1887; 320:2756, entre otros).Incluso se ocupó de desestimar que la demora en la percepción de las acreencias signifique una violación constitucional y, en Fallos, 321:1984, señaló que no es exacto sostener que se suspende por varios años el cobro de la deuda, pues se realizan periódicos pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar los bonos en el mercado. Por lo tanto, el lapso previsto por la norma sólo es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse el pago por parte del Estado (conf. consid. 9º), doctrina enteramente aplicable al sub lite, máxime cuando las condiciones de emisión de los títulos para el cobro de los créditos son más beneficiosas que las previstas para los regímenes de consolidación (v.gr. cinco años y nueve meses de plazo contra dieciséis años en el caso de las leyes 23.982
[EDLA, 1991-251] y 25.344
[EDLA, 2000-B-230]).Todavía más, en cuanto a la razonabilidad de las normas bajo examen, a mero título comparativo de las diversas condiciones entre este sistema especial de devolución y el previsto por la ley 25.344, cabe advertir que el primero permite excluir del régimen general de consolidación a una parte de la deuda, cual es la comprendida entre la fecha de inicio de los descuentos y el 31 de diciembre de 2001, que de otro modo quedaría incluida en este último en virtud de lo dispuesto por el art. 58 de la ley 25.725. Sin embargo, debo aclarar que lo recién expuesto no significa que las deudas de ese período deban abonarse por el régimen de la ley 25.344, sino que ello sirve para demostrar las mejores condiciones de restitución de las sumas descontadas de los salarios de los agentes públicos.En síntesis, dado que en momentos de perturbación social y económica -cuya declaración legislativa, reitero, se efectuó por medio de la ley 25.561 y es por todos perceptible-, el Estado puede ejercer su poder de policía en forma más enérgica que lo que sería admisible en períodos de sosiego y normalidad, por lo que llevo dicho, pienso que la forma de devolución de las sumas retenidas a los agentes públicos que prevén el decreto 1819/02, convalidado por la ley 25.725, y la decisión administrativa 8/03, respeta los parámetros impuestos por V.E. para admitir la constitucionalidad de normas que difieren en el tiempo el pago de las acreencias estatales.VI. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia en cuanto fue materia de aquél. Agosto 4 de 2004.- Ricardo O. Bausset.Buenos Aires, diciembre 2 de 2004. - Vistos los autos: "Colina, René Roberto; Yapura, Sergio Daniel; Vargas, César Eduardo y otros c. Estado Nacional".Considerando: 1° Que la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, al rechazar el recurso interpuesto por el Estado Nacional, confirmó la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la devolución del 13% de los salarios de los demandantes en los "Bonos del Gobierno Nacional 2% 2008", dispuesta por el decreto 1819 de 2001, cuya emisión fue autorizada por el art. 12 de la ley 25.725 y por la decisión administrativa 8 del 2003. Contra esta decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario concedido a fs. 801/801vta.2° Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que las condiciones de emisión de los títulos en cuestión (pagaderos a partir del 31 de diciembre de 2002, en diez cuotas semestrales actualizadas por el Coeficiente de Estabilización de Referencia -CER-, más intereses a razón del 2% anual, con vencimiento el 30 de septiembre del año 2008) significaban restricciones irrazonables para la restitución de las sumas descontadas a los actores; a lo que añadió que si éstos los negociaran inmediatamente en el mercado, experimentarían un considerable descuento sobre su valor nominal.3º Que, en la medida en que dichos títulos efectivamente sean entregados o acreditados a los actores y sus condiciones de amortización se cumplan de acuerdo con lo previsto, no se advierte que las modalidades previstas para la cancelación de los bonos previstos en el art. 12 de la ley 25.725 impliquen, por sí mismas, la desnaturalización o supresión de los derechos de propiedad de los demandantes (doctrina de Fallos, 301:793; 302:564 y 322:232, entre muchos otros).Por ello, y lo concordemente expresado en los caps. IV y V, parágrs. 10 y 11 del dictamen del señor Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítanse. - Enrique S. Petracchi (según su voto). - Augusto C. Belluscio (según su voto). - Antonio Boggiano. - Juan C. Maqueda.VOTO DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON ENRIQUE S. PETRACCHI Y DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON AUGUSTO C. BELLUSCIO. - Considerando: Que compartimos lo expresado en el voto que antecede y lo concordemen-te expuesto por el señor Procurador General en los caps. IV y V, parágs. 8°, 9°, 10 y 11 de su dictamen.Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítase. - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio.